İ.Ü.Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi

No: 23-24 (Ekim 2000-Mart 2001)

KENTSEL YENİLEME UYGULAMALARINDA YEREL YÖNETİMLERİN ROLÜ ÜZERİNE DÜŞÜNCELER VE İSTANBUL ÖRNEĞİ

Arş.Gör.Pelin Pınar ÖZDEN*

Giriş

Kentlerimiz, bugün aşırı nüfus yığılmaları, ekonomik şartlar, sosyal bilinçsizlik, koşulsuz ve yanlış yerseçimi tercihleri, arz-talep eğilimleri gibi çeşitli nedenlere bağlı bir çöküş yaşamaktadır. Dünyada olduğu gibi, ülkemizde de kuvvetle hissedilen bu çöküş, yalnızca hala kentleşme sancıları çekmekte olan az gelişmiş ülkelerde değil, 19. yüzyıldan bu yana hızlı dönüşüm süreçleri yaşayan gelişmiş ülkelerde de görülmektedir. Kentlerin çeşitli faktörler sonucu  çöküntüye uğraması, ilgili çevreleri bu çöküntüyü ortadan kaldıracak çözüm arayışlarına yöneltmiştir. Kentsel yenileme kavramı, işte bu arayışların bir sonucu, bir çözüm yolu olarak ortaya atılmıştır.

Bu noktada, kentsel çöküntünün nedenlerini de kısaca irdelemekte yarar görülmektedir. Ancak bu nedenleri geçmişe dayanarak açıklamak gerekecektir. Daha önce sözedildiği gibi, kentsel çöküntünün ortaya çıkma nedenleri, gelişmiş Avrupa ülkelerinde ve Amerika’da sanayileşmenin getirdiği hızlı değişim ve dönüşümlerle ilişkilendirilebilir. Bu ülkelerde kentsel çöküntüye yol açan çok önemli bir diğer faktör ise, II. Dünya Savaşı olmuştur. Bombalanarak yıkılan şehirlerin yeniden inşası beraberinde kentsel korumayı da içine alan yeni kavramsal tartışmaları getirmiştir. Az gelişmiş ya da Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde ise kentsel çöküntünün nedenleri genellikle farklıdır. Bu ülkelerde yaşanan çöküntü, yine sanayileşmenin etkisiyle, kademesiz, denetimsiz, kontrolsüz ve sınırsızca büyümeye çalışan kentlerin maruz kaldığı bir tür çöküntüdür. Ülkemiz kentleri de tamamen bu şekilde büyümeye çalışmakta ve hatta metropolitenleşme süreçlerini de tıpkı kontrolsüz kentleşme süreçleri gibi yaşamaktadırlar. Tek fark, metropolitenleşme süreçleri sonucunda yaşanan kentsel ve sosyal sorunların, kentleşme süreçlerinde yaşananlardan çok daha karmaşık olmasıdır. Burada dikkat edilmesi gereken nokta şudur: Sanayileşme, gelişmiş ülkelerde de, az gelişmiş ya da gelişmekte olan ülkelerde de kentsel dönüşümlere yol açtığı halde, çevre kalitesi, gelişmiş toplumlarda genellikle  yüksek kalmıştır. İkisi arasındaki farkın temelinde az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde varolan dengesiz ve ucuz sanayileşme ve kentleşme yatmaktadır[1].

Sanayileşmenin getirdiği sosyo-ekonomik dönüşüm,  hızlı, kontrolsüz kentleşme süreci ve modernleşme çabaları ile birlikte, yirminci yüzyıl, son derece ciddi kentsel sorunlara sahne olmuştur. Özellikle II. Dünya Savaşı sonrasında bombalanarak zarar gören, yakılıp yıkılan kentlerin yeniden canlandırılması, rehabilitasyonu gibi konularda odaklanan ilgili çevreler, kentlerin çöküntü alanlarının yenilenerek kentlere kazandırılması amacıyla çeşitli arayışlar içine girmişlerdir. Bu amaçla 1950’lerden başlayarak, Avrupa ülkelerinde çeşitli toplantılar yapılmış; kampanyalar açılmış; böylelikle  kentsel yenilemenin ilkeleri saptanmaya çalışılmıştır. Bu çabalara, 1956 yılında Leo Grabler tarafından, Batı Avrupa’nın bombalanmış şehirlerinin yeniden inşası konusunda hazırlanan araştırmalarını, aynı yıl Almanya’da şehir planlamanın tarihçesi ve yeniden inşa konusunda gerçekleştirilen konferansı, 1980 yıllarında Avrupa çapında yeniden yapılanma konulu bilimsel araştırmaları, 1987 tarihli Bellagio Konferansı’nı örnek göstermek[2] ve Avrupa Konseyi’nin 1981 yılında başlattığı ‘’Urban Renewal’’ adlı kampanyayı[3] anımsamak yerinde olacaktır. Avrupa ülkelerinle eş zamanlarda, Amerika’da da benzer çabalara rastlamak mümkündür.  Sürdürülebilir kentler yaratmak, hem konut alanlarını, hem de toplumları geliştirebilmek ve bunları ekonomik gelişmeye paralel olarak ileriye götürmek bu çabalar arasında yeralmaktadır. 

Kentlerin, fiziksel, ekonomik ve aynı zamanda sosyal açılardan bozulması ile sonuçlanan bu süreci önlemede yerel yönetimler ne yazık ki yeterince etkili olamamakta; başta eski kent merkezleri olmak üzere kentin çeşitli bölgeleri, bu süreçten son derece olumsuz yönde etkilenmektedir. Tarihi kent çekirdekleri, bir zamanlar belli bir amaçla inşa edilip sonradan terkedilmiş sanayi ve depolama alanları, doklar, el değiştirmiş, sakinleri değişmiş özgün nitelikli mahalleler ve benzeri alanlar, yukarıda sayılan nedenlerden biri ya da birkaçına bağlı olarak köhnemeye bırakılmakta; kentsel alan içinde kaybolup gitmektedir.

Bu çalışmada İstanbul metropolünün, terkedilip köhnemeye bırakıldığı ya da kötü koşullarda kullanıldığı için kentsel yenilemeye muhtaç olan, kurtarılmayı bekleyen kentsel alan parçalarından örnekler verilerek, yerel yönetimlere bu konuda bir politika geliştirmeleri için yardımcı olmaya çalışılacaktır. Ancak konuyu daha iyi kavrayabilmek amacıyla öncelikle kentsel yenileme kavramı üzerinde kısaca durulacaktır.

1.       Kentsel Yenileme Kavramı

Genel bir çerçeve içinde, kentsel yenileme, farklı nedenlerden ötürü zaman süreci içinde eskimiş, köhnemiş, yıpranmış ya da kimi durumlarda terkedilmiş, vazgeçilmiş kentsel dokunun, günün sosyo-ekonomik ve fiziksel koşulları gözönünde tutularak değiştirilmesi, dönüştürülmesi, ıslah edilmesi ve yeniden canlandırılarak kente kazandırılması olarak ifade edilebilir.

                Kentin çöküntü alanları olarak kabul edilen kentsel alan parçalarının canlandırılıp hayata döndürülmesi sonucu yeniden kente kazandırılması, kentsel yenileme sayesinde mümkün olabilmektedir. Kentsel yenileme, bunu, terkedilmiş, köhnemiş, eskimiş kentsel alan parçalarına sosyo-kültürel, ekonomik ve fiziksel açılardan yeni bir kimlik ve karakter yüklemek suretiyle başarmaktadır.

Kentsel yenileme eylemlerinin türlerini kısaca şöyle sıralamak mümkündür:

a-Yeniden Canlanma - Canlandırma ( Revival - Revitalization):

Sosyo-kültürel, ekonomik ya da fiziksel açılardan bir çöküntü süreci yaşamakta olan kentsel alan parçalarının, çöküntüye neden olan faktörlerin ortadan kaldırılması ya da değiştirilmesi sonucu, o alanın tekrar hayata döndürülmesi, canlandırılmasıdır.

b-Yenileme - Yenilenme ( Renewal - Renovation ):

Kentsel alanın yenilenmesini konu alan bu eylem türü, içinde, yıkıp yeniden yapma anlamını da barındırmaktadır.

c-Yeniden Oluşum ( Regeneration):

Tümüyle yokolmuş, bozulmuş, köhnemiş, dolayısıyla çöküntü bölgesi haline gelmiş alanlarda yeni bir dokunun yaratılması ya da mevcutun iyileştirilmesi ile bu alanların kente kazandırılması anlamlarını içerir.

d-Soylulaştırma ( Gentrification):

Sosyo-kültürel açıdan bozulmuş, çöküntüye uğramış, dolayısıyla fiziksel çevresi de bozulmuş alanlarda, özellikle de tarihi kent parçalarında sosyal yapının ıslah edilmesi şeklinde açıklanabilir.

e-Eski Haline Getirme ( Rehabilitation):

Deformasyonun başladığı, ancak özgün niteliğini henüz kaybetmemiş olan eski kent parçalarının eski haline kavuşturulması olarak tanımlanabilir.

                1.1. Kentsel Yenileme Olgusunun Ortaya Çıkışı ve Gelişimi

Kentsel yenileme düşüncesinin, 19. yüzyılın bitip, 20. yüzyılın başladığı ve sosyo-kültürel, ekonomik ve fiziksel açılardan büyük dönüşümlerin başgösterdiği dönemlerde ortaya çıktığını söylemek mümkündür. Aşırı nüfus hareketleri, yoğunlaşmaları ve yığılmaları ile birlikte, başta kent merkezleri olmak üzere tüm kentsel alanda bir dönüşüm başlamış, kent merkezlerinde yaşayan nüfusun yerini yeni sosyal tabakalar almıştır. Buna işlevsel anlamda dönüşümlerin de eklenmesi ile birlikte, kentsel çöküntü kendini göstermiştir.  Tarihi kent merkezlerinin boşalması sonucu, bu alanda mevcut olan konut fonksiyonu, yerini ticaret birimlerine, küçük imalathanelere ya da depolara bırakmış, burada yaşayan nüfus da merkezleri terketmiş,yeni fonksiyonların getirdiği yeni bir sosyal tabaka merkeze yerleşmiştir. Bu işlevsel dönüşüm, kent merkezlerini son derece olumsuz yönde etkilemiş, kent merkezleri, hem sosyo-kültürel, hem de fiziksel açılardan özgün niteliklerini kaybetmişlerdir. Özellikle de II. Dünya Savaşı’ndan büyük hasarla çıkan ve tarihi zenginlikleri dolayısıyla büyük önem taşıyan kentlerde yaşanan kentsel çöküntü, ilgili çevreleri konuyla yakından ilgilenmeye ve çözüm arayışlarına itmiştir[4].

Böylelikle, kentin sorunlu alanları olarak görülen  alanların yenilenmesi ve bu suretle kente kazandırılması zorunluluğu ortaya çıkmış; hükümetlerin bu konuda geliştirdikleri politikalar ve çeşitli tarihlerde gerçekleştirilen toplantılar, hazırlanan raporlarla kentler yenilenmeye, yeniden canlanmaya başlamışlardır.

1.2.Avrupa ve Amerika’da Kentsel Yenileme Olgusuna Yaklaşım  

Avrupa ülkeleri ve Amerika’da kentsel yenileme yukarıda sayılan nedenlerle  1950’ lerde önem kazanmış ve zaman içinde hak ettiği yeri bulmuştur. 1970 yılları kentsel yenileme ile ilgili arayışların, çalışmaların sürdürüldüğü yıllar olarak ifade edilebilir. 1980’ lerden bu yana ise, kentsel yenileme ilkesel bazda yerleşmiş, özümsenmiş ve bu yönde uygulamalarla kendini ispat etmiştir. Yasalarda yerini bulan kentsel yenilemenin örgütsel-kurumsal formülleri de oluşturulmuş, böylelikle uygulamada sorunlar yaşanması olasılığının önü kesilmiştir.

Avrupa Konseyi  konuyla ilgili çalışmalar yapmış; 1981 tarihinde bir kampanya başlatmış; adı ‘’Urban Renewal’’ olan Kampanya’nın adı, daha sonra, bu kavramın yıkıp yeniden yapma gibi bir içerik taşımasından ötürü, ‘’Urban Renaissance’’ olarak değiştirilmiştir[5]. Kentlerde yaşam koşullarının geliştirilmesi, kentlerin şimdiki ve gelecekteki rollerinin tanımlanması ve ne olacağının tartışılması, kentsel yaşamın geliştirilmesi için mevcut yasaların uygulanması ve yeni yasal dayanaklar elde edilmesi, kentsel sorunlarla ilgili idari ve teknik yöntemlerin geliştirilmesi  gibi  temel ilkeleri olan kampanya, pek çok Avrupa kentinin yenilenmesine katkıda bulunmuştur.

1980 ortalarında, tüm Avrupa’da yeniden yapılanma üzerine bilimsel çalışmalar başlatılmış; 1987 tarihinde gerçekleştirilen Bellagio Konferansı, savaş sonrası kentlerinde yeniden yapılanmayı konu alan pek çok farklı disiplini biraraya getirmiştir.

1990 tarihinde Avrupa Topluluğu Komisyonu tarafından hazırlanan ve kentsel çevreyi ele alan ‘’Green Paper’’ın katkısı ile, Batı Avrupa hükümetleri kentsel planlamaya ilişkin kendi hedeflerini ortaya koymuşlardır. Bu hedefler arasında kentsel alanın yeniden canlandırılması, ilk sıralarda yeralmaktadır. 1990 ‘da yayınlanan bu rapor, 1993 tarihinde Çevre Departmanı’nca yeniden düzenlenmiş; ‘’Kent Merkezleri ve Yeniden Gelişim’’ başlığıyla yayınlanmıştır. Bu raporun oluşumunda, Hükümetin kentsel alanda yaşam koşullarını ve canlılığını sürdürme ve arttırma çabalarının büyük payı olduğu bilinmektedir. Sözkonusu raporu, 1994’te ‘’Canlı ve Yaşanılır Kent Merkezleri: Mücadele Toplantısı’’ adlı toplantı ve bu toplantıya ilişkin rapor izlemiştir[6]. Aynı yıl imzalanan Aalburg Sözleşmesi ile, sürdürülebilir kentler oluşturmak üzere ölçütler belirlenmiş; yerel yönetimlere bu amacı gerçekleştimede üstlenmeleri gereken roller tanımlanmıştır[7]. Bu sözleşme bağlamında oluşturulan ‘’Avrupa Sürdürülebilir Şehirler-Yerleşmelr Kampanyası’’ ile, tüm yerel yönetimler bu kampanyaya katılmaya davet edilmiş ve sözleşmeyi benimseyip imzalamaları öngörülmüştür. Bu gelişmeler ve çabalar sonucunda kentsel yenilemeye ilişkin kriterler, ilkeler belirlenmeye çalışılmış; hükümetlerin ve yerel yönetimlerin bu konudaki sorumluluklarına dikkat çekilerek, önemli görevler üstlenmelerinin gerekliliği vurgulanmıştır.

Amerika da uzun yıllardır kentsel alanların yenilenmesi, canlandırılması ve geliştirilmesi amacıyla çeşitli çalışmalar yapmaktadır. Eyaletler bazında hazırlanan gelişim ve yenileme planları ile kentsel alanların canlandırılması sağlanmaya çalışılmakta, bu konuda politikalar ve stratejiler geliştirilmektedir. Bu çabalar, 1997 tarihli ‘’Amerikan Toplumunu Yenileme Yasası’’nda  da yerini almıştır[8]. Bu yasa ile, Amerikan İskan ve Kentsel Kalkınma  Departmanı (HUD) ‘nın mülkiyetinde bulunan boş ve niteliksiz yapıların, bulundukları alanda yetkili olan yerel yönetimlere devredilmesi olanağı tanınmıştır. Yerel yönetimler  bu yapıları altı ay içinde, kar amacı gütmeyen toplum geliştirme birimlerine satarlar. Bu birimler, sözkonusu yapıları düşük gelirli ailelerin satın alabilmeleri amacıyla elverişli hale getirir, yeniler, restore eder ve satışa sunarlar.

Yine Amerika’da hazırlanan bir yasa değişikliği tasarısına göre[9] yerel yönetimlere, kentsel yenileme konusunda oldukça önemli yükümlülükler verilmektedir. Tasarı, yerel yönetimlerin her yıl 30 Eylül’e kadar bir yıllık finansal rapor hazırlamasını, bu rapora ek olarak aşağıda belirtilen bilgileri de temin etmesini öngörmektedir:

a-       Kentsel yenileme alanı içinde yeralan her bir projenin verileri ve tanımlamaları

b-      Kentsel yenileme alanının asıl amacının tanımlanması

c-       Kentsel yenileme alanının başlangıç ve son durum tarihlerinin, bu tarihler itibariyle borç durumlarının belirtilmesi

d-      Kentsel yenileme alanı kararlaştırıldığında yapılan tesbitler

e-       Kentsel yenileme alanının yıllık genel değerlendirmesi

f-        Kentsel yenileme alanında artan değerlerin miktarlarının saptanması

g-      Arttırılan fonların kullanımına ilişkin tanımlamalar

h-      Kentsel yenileme alanında yapılması gereken işlerin sınıflandırılması

i-        Her bir kentsel yenileme alanındaki tamamlanmış olan projelerin belirlenmesi

j-        Kentsel yenileme projelerinin finansal açıdan türü ve kategorisinin saptanması

k-       Her bir kentsel yenileme projesi için, bir sonraki mali yıla ait ya da özel fonlardan gelen kaynakların miktarlarının ortaya konması

Avrupa ülkeleri ve Amerika’nın uzun yıllardan beri sürdürmekte olduğu kentsel yenileme çabaları, aynı zamanda kentsel koruma ilkeleri ile de ilişkilendirilmekte, bütüncül koruma ilkesinin ışığında gerçekleştirilen kentsel yenileme eylemleri, bir yandan kentsel kültür mirasını yakın çevresiyle birlikte koruyup yaşatırken, diğer yandan kentlerin çöküntü bölgelerini ıslah edip, bu alanları, öngördüğü yeni fonksiyonlarla renklendirmeye, canlandırmaya ve kente kazandırmaya yardımcı olmaktadır.

1.3. Ülkemizde Kentsel Yenileme

Ülkemizde kentsel yenileme süreci, Avrupa ülkeleri ve Amerika’ya göre oldukça gerilerde seyretmektedir. Kentsel koruma bilincinin geç de olsa yerleşmeye başladığı ülkemizde, kentsel yenileme kavramı henüz yeni yeni telaffuz edilmeye başlanmaktadır. Adı geçen ülkeler, kentsel yenileme olgusunu çoktan özümsemiş, ilkelerini ortaya koymuş; yasal, kurumsal ve örgütsel bazda formüle ederek uygulamaya geçmişlerdir. Türkiye’de ise kentsel yenilemenin yasal ya da örgütsel-kurumsal bazda yeralması gereken konum henüz belirlenmemiş; hatta bilimsel bir zeminde yeterince tartışılmamıştır. Kentsel yenileme kavramı, son yıllarda ilgili bilimsel çevrelerin söylemlerinde yerini almaya başlamışsa da, henüz son derece cılız olan bu çabaların geliştirilmesi için uzun bir zamana ihtiyaç olduğu açıkça görülmektedir.

Oysa ki hızla gelişen, değişen, yoğunluğu giderek artan ve üstelik kültür mirası açısından da son derece zengin olan büyük kentlerimizde, mevcut potansiyeli değerlendirerek, eskimeye başlayan kentsel alan parçalarını kentlerimize kazandırmak, onlara yeni fonksiyonlar yükleyerek canlanmalarını, gelişmelerini ve ıslahlarını sağlamak, sosyo-kültürel ve ekonomik açılardan kentlerimiz için büyük bir kazanç anlamına gelecektir. Bu nedenle, kentsel yenilemeye hakettiği önemi vermek, bu amaç doğrultusunda öncelikle kentsel yenilemenin ilkelerini tartışıp saptamak ve ardından konunun yasal ve kurumsal çerçevesini ortaya koymak yerinde olacaktır. Kentsel yenilemede yetki sorunsalının  netleştirilmesi, uygulamaya geçmede en önemli adımlardan biri olacaktır.

1.3.1.Yerel Yönetimlerin Kentsel Yenilemede Üstlenmesi Gereken Roller

Görüldüğü üzere, kentsel yenileme, kentlerin yeniden, yeni bir anlayışla ele alınıp fiziksel çevre kalitesini yükseltmede önemli bir araçtır. Kentsel yenilemenin sürdürülebilir kentlerin oluşumundaki önemi açık olmakla birlikte, bu projeleri oluşturmada, yasalarımızdaki boşluk nedeniyle nasıl bir örgüt şeması kurulması gerektiği henüz net değildir. Bir görüşe göre[10], kentsel yenileme projelerinin oluşumunda :

1-       O yerin sakinlerinden oluşan bir komite

2-       Şehir plancılar, mimarlar, ekonomistler, sosyologlar, ekologlar ve hukukçulardan oluşan bir komite ( Teknik danışman niteliğinde)

3-       Planların uygulanması ve kontrolü konusunda sorumlulukları olan yerel yönetim temsilcileri

4-       Merkezi yönetim temsilcileri

5-       Dernekler, vakıflar, birlikler ve özel şahıslar gibi konuyla ilgili olanlar hep birlikte yer almalıdır.

Görüşte konunun finansal şeması üzerinde de durularak, banka kredi sistemleri, merkezi-yerel yönetim fonları, dernek, vakıf bütçeleri ve özel bütçelerle finansal sorunlara çözümler önerilmektedir.

Gerçekten de, kentsel yenileme projelerinin gerçekleştirilmesi, uzmanından idareye, özel şahıslardan o yerin halkına dek uzanan bir katılım grubu ile gerçekleştirilmelidir. Ancak, projenin sorumlusu,  yürütücüsü kim olacaktır? Kanaatimizce, kentsel yenileme projeleri yerel yönetimler eliyle gerçekleştirilmelidir. Ancak mevcut kanunlarla yerel yönetimlere verilen yükümlülüklerin, bu amacı gerçekleştirmede hiç de yeterli olmadığı açıktır. Yerel yönetimlere yasa ile verilmesi gereken yükümlülükleri aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür:

1-       Yerel yönetimler, kentlerin sağlıklı ve dengeli gelişimini sağlamak amacı ile, kentlerin çöküntü bölgelerinde kentsel yenileme projeleri hazırlamakla yükümlüdürler.

2-       Bu görevi gerçekleştirmek üzere, kendi bünyelerinde  ‘’kentsel yenileme büroları’’ kurarlar. Mimarlar, şehir plancılar, peyzaj mimarları, inşaat ve çevre mühendisleri, sosyologlar, hukukçular ve ekonomistler bu bürolarda istihdam edilirler.

3-       Kentsel yenileme projelerini gerçekleştirmek üzere, yerel yönetimler bir kentsel yenileme programı oluştururlar.

4-       Yerel yönetimler, kentsel yenileme uygulamalarını gerçekleştirirken, gerek karar alma sürecinde, gerekse uygulama safhalarında, kentsel kültür mirasını korumak ve gözetmek üzere, KTVKK ile işbirliği ve eşgüdüm içinde çalışırlar.

5-       Kentsel yenileme uygulaması yapan yerel yönetimler, ilgili meslek odaları ile de işbirliği yaparak, görüşleri doğrultusunda hareket ederler. Bu amaçla, ilgili meslek odalarının temsilcilerinden oluşan bir ‘’Danışma Kurulu’’, yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama sürecinde yer alacaktır.

6-       Yenileme projelerine ilişkin kararları alma sürecine, o yerin sakinlerinden oluşan bir komite de dahil olacaktır.

7-       Kentsel yenileme projelerinin uygulama aşamasında ortaya çıkacak finansal sorunları çözümlemek üzere, bir ‘’Kentsel Yenileme Araştırmalar - Uygulamalar Fonu’’ oluşturulur. Araştırma ve proje maliyetleri bu fondan karşılanır. Yenileme alanlarında artan değerler karşılığında mülk sahiplerinden alınacak vergiler yine bu fona aktarılarak fonun devamlılığı sağlanır. Şema 1 ve Şema 2’de  kentsel yenileme projelerinin oluşturulmasında öngörülen örgüt yapısı ve finansal olanaklar görülmektedir:

Şema 1.Kentsel Yenileme Uygulamalarında Örgütlenme