İ.Ü.Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi
No: 23-24 (Ekim 2000-Mart 2001)
“TURKEY: SELECTED ISSUES AND
STATISTICAL APPENDIX”
RAPORU ÜZERİNE BİR
NOT
Arş. Gör. Ertuğrul KIZILKAYA*
2000-2002 yılları arasında bir istikrar programının uygulanacağı, 9
Aralık 1999 tarihinde, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından “2000
Yılı Enflasyonu Düşürme Programı: Kur Ve Para Politikası Uygulaması”nın
açıklanması ile gündeme geldi. Aynı tarihte IMF’ye verilen “Niyet
Mektubu” 22 Aralık itibariyle kamuoyuna açıklanarak yürürlüğe girdi. Bu tarihe kadar yapılan karşılıklı
görüşme ve çalışmaların detayını içeren bir rapor[1] ise 2000
yılı Şubat ayında IMF tarafından kamuoyuna sunuldu.
Niyet mektubunda, Türkiye, uygulayacağı üç yıllık dezenflasyon programını, aşağıdaki cümlelerle anlatmaktaydı:[2]
“...Programımız üç temel unsura dayanmaktadır :
programın başlangıcında kamu sektörü temel fazlasının mümkün olduğunca yüksek
tutulması, yapısal reformlar ve tutarlı gelir politikaları ile desteklenmiş sıkı
döviz kuru taahhütleri. Başlangıçta kamu sektörü temel fazlasının yüksek
programlanması gereklidir. Çünkü kamu hesaplarındaki zayıflık yüksek enflasyonun
arkasında yatan temel faktördür. Yapısal reformlara, mali ayarlamayı
sürdürülebilir kılmak, etkinliği artırmak ve artan özelleştirme gelirleri
sayesinde kamu borcunun azaltılmasını kolaylaştırmak için ihtiyaç vardır. Sıkı
döviz kuru taahhüdü ve tutarlı gelir politikası, özellikle enflasyonla
mücadelenin ilk aşamasında, enflasyon ve faiz oranlarının daha hızlı indirilmesi
için gereklidir....”
“...2001-02 yıllarında maliye politikası, kamu sektörü
iç borcunun GSMH’ya olan oranını en azından sabitleyerek 2000 yılında ulaşılan
mali sonuçları pekiştirmeye yönelik olacaktır....”
Türkiye’nin, yakın geçmişinde, çok sayıda benzer ekonomik istikrar programını uygulamaya koyduğu, ancak, hiçbirinde kalıcı bir başarı sağlayamadığı düşünülürse bu sefer ki programın farklı bir yönü olup olmadığı sorusu önem kazanmaktadır.
IMF’nin raporunda, Türkiye’nin uzun yıllardır yaşadığı yüksek enflasyon
problemi ile ilgili önemli tespit ve değerlendirmeler yer almaktadır. Ancak bu
yazının amacı, sadece bu raporun bir bölümünün çevirisini yapmak değil, aynı
zamanda StandBy anlaşmasının arka planında yer alan iktisadi bakış açısını
ortaya koymak ve bu konuda bir değerlendirme yapmaktır.
I
Raporun birinci bölümünde esas itibariyle enflasyonun mali bir sorun olduğu teması işlenmektedir. Buna göre, Türkiye’nin son yirmi yılda yaşadığı, giderek artan enflasyon, bütçe açıkları ile ilişkilendirilmektedir. Bu bağlamda raporda yer alan bazı değerlendirmeler şu şekilde sıralandırılabilir:[3]
§ Son yıllarda, kamu kesiminin artan borçlanma gereksinimi (sadece konsolide bütçe için değil, aynı zamanda bütçe dışı fonlar, yerel yönetimler, sosyal güvenlik kurumları ve devletin mali veya endüstriyel iktisadi girişimleri için) hızla artan bir borç/GSMH oranı yaratmıştır. Büyüyen bütçe açıkları, aynı anda, hem negatif bir faiz öncesi bütçe dengesine, hem de giderek yükselen reel faizlere yol açmıştır. Aslında kronik enflasyon ortamında yüksek reel faizler, enflasyonun hem nedeni hem de sonucu olmaktadır. Kronik ve yüksek enflasyon başka ülkelerde görüldüğü gibi bir hiper enflasyona dönüşmediyse, bunun nedenini sadece Türkiye’ye özgü olan bir olguya, enflasyonun para talebini aşındırmasına[4] bağlamak gerekir.
§ Türkiye’de enflasyonun bir “inertia” (yapışkanlık - katılık) kazandığı yaygın bir görüştür ve enflasyon beklentilerinin kırılması ile sorunun çözüleceği düşünülmektedir. Ancak, özellikle zayıf kamu mali yapısının iyileştirilmesi ilk önemli adım olmalıdır.
§ Bilindiği gibi literatürde, enflasyon ile kamu açıkları arasındaki ilişki, para basımının kamu açıklarını kapatmak için kullanılması biçiminde ortaya konulmaktadır. Bu enflasyon vergisi yoluyla kamu kesiminde yüksek merkez bankası karları ortaya çıkar ki, merkez bankası da bunu ya temettü olarak ya da faizsiz krediler biçiminde devlet hazinesine aktarır. Türkiye örneğinde ise, bu tip senyoraj gelirlerinin kamuya transferi bütçe içinde çeşitli nedenlerle yer almamaktadır. Bu nedenler: senyorajın TCMB elindeki devlet iç borçlanma senetlerinin erken itfası için kullanılması, faizsiz kısa vadeli avans uygulaması ve nakit dışı devlet iç borçlanma senetlerinin TCMB tarafından satın alınmasıdır.
§ Enflasyon-borç ilişkisini açıklamaya çalışan basit bir çerçevede; Türkiye’de olduğu gibi, kamunun açıklarını borçlanarak kapattığını görmekteyiz. Para basımından bağımsız olarak, kamunun nominal borç stoku artışı bütçe açıklarına eşit olmaktadır. Bu sırada para basılması suretiyle artan merkez bankası varlıkları nedeniyle net nominal kamu borcu düşük görünmektedir, dolayısıyla enflasyon borç/GSMH oranının stabilize edilmesinde yardımcı olmaktadır.
II
Raporun esas dikkat çekici tarafı, enflasyon ile kamu açıkları arasındaki ilişkiyi gösteren bir denklem sistemi[5] geliştirmesidir. Buna göre, düşük enflasyon ortamında borç/GSMH oranını stabilize etmek için gereken faiz dışı bütçe dengesi düzeyi temel kriterdir.[6]
Aşağıda, dokuz denklemden oluşan bu bakış açısı ortaya konacaktır.
Değişkenler:
· BGPR Özel sektörün elinde bulunan DİBS (devlet iç borçlanma senetleri)
· BGFX Dış alemin elinde bulunan DİBS
· BGCB Merkez Bankası’nın elinde bulunan DİBS
· IGPR Özel sektörün elinde bulunan DİBS’ne ödenen faiz
· IGFX Dış alemin elinde bulunan DİBS’ne ödenen faiz (değerleme farkları dahil)
· IGCB Merkez Bankası’na olan borçlara ödenen faiz
· TRCBG Merkez Bankası karlarının Hazine’ye transferi
· P Faiz dışı bütçe dengesi (Merkez Bankası’ndan transferler hariç)
Bu bağlamda “Bütçe Kısıtı” şu biçimde yazılabilir:
(1) ?BGPR+?BGFX+?BGCB=
-P-TRCBG+
IGPR+IGFX+IGCB
Merkez Bankası baz para (M) yaratarak, özel sektörde (CCBPR), dış alemde (CCBFX) ve kamuda (BGCB) mevduat yaratabilir. Dolayısıyla merkez bankası bilançosu aşağıdaki biçimde formüle edilebilir:
(2)
?CCBFX +
?CCBPR +
?BGCB = ?M
+
?NW
Burada NW merkez bankasının net varlığını[7] ifade etmektedir. Merkez bankası net varlığındaki değişim onun kârı olarak tanımlanabilir. Dolayısıyla; eğer merkez bankasının dış varlıklarından elde ettiği faiz gelirlerine (değerleme farkları dahil) IFXCB , merkez bankasının özel sektördeki mevduatlarından elde ettiği faiz gelirlerine IPRCB ve operasyon maliyetlerine OP adlarını verirsek merkez bankası karı şu biçimde yazılabilir:
(3)
?NW
= IFXCB +
IPRCB +
IGCB -
TRCBG -
OP
Bu aşamada ?NW ‘yi (2) numaralı denklemdeki yerine koyar ve (1) numaralı denklemden (2) numaralı denklemi çıkarırsak aşağıdaki denklemi elde ederiz:
?BGPR+?BGFX-
?CCBFX -
?CCBPR = -
P+IGPR
+IGFX -
IFXCB-
IPRCB +OP -
?M
Eğer kamu kesimi ile merkez bankasının konsolide net borcunu ( D ):
D = BGPR
+
BGFX -
CCBFX -
CCBPR
ve net borç için ödenen net faiz ödemelerini ( IP ):
IP = IGPR
+
IGFX-
IFXCB-
IPRCB
olarak tanımlarsak, sonuçta merkez bankası ile kamu kesiminin konsolide bütçe kısıtını elde ederiz:
(4)
?D + ?M
= - P
+ OP +
IP
Bu denklem, faiz dışı bütçe açığı ile net faiz ödemelerini finanse etmek için, kamu kesimi ile merkez bankası ikilisinin borçlanma yada para basma seçenekleri ile karşı karşıya kaldığını göstermektedir. Borçlanma ile para arzı, özel sektör ve dış aleme olan yükümlülüklerdir. Bunlardan ilki faiz yükü yaratacaktır. Bu noktada, mali otorite ile parasal otorite ilk yolu seçerse borç batağına, ikinci yolu seçerse yükselen enflasyona razı olacaktır.
Akan zaman içinde faiz öncesi bütçe açığı, borçluluk ve enflasyon arasındaki ilişki aşağıdaki biçimde gösterilebilir:
Eğer borç/GSMH oranı k = D / Y ise; buradan
(5) dk =
YdD - DdY/ Y2 =
1/Y dD - (D/Y * dY / Y)
elde edilebilir. Aynı biçimde (4) numaralı denklemdeki ilişkiyi akan zamanda ele alırsak;
dD =
- Pc
+ iD -
dM
denklemini yazabiliriz. Burada Pc faiz öncesi bütçe dengesi ile merkez bankasının operasyon maliyetlerini ve i nominal faiz oranını göstermektedir.
Eğer bu ifadeleri (5) numaralı denkleme eklersek:
(6)
dk = - p +
(i - g) k - dM/Y
denklemi ortaya çıkar ki; burada konsolide faiz öncesi bütçe dengesinin GSMH’ya oranı p = Pc / Y ve nominal GSMH büyüme oranı g ile sembolize edilmektedir.
Para talebinin birim esnekliğe sahip olduğunu kabul edersek:
M
d = Y f(?)
olur ki, burada ? enflasyon oranını göstermektedir. Eğer zamana göre diferansiyel alır ve Y’ye bölersek:
dM / Y = ( dY / Y * f(?)) +
f‘ (?) d ?
Statik bir durumda (d ? = 0), aşağıdaki denklem ortaya çıkacaktır:
(7)
dM / Y = ?M / Y +
y( M / Y)
Bu denklemde y reel GSMH büyüme oranıdır. Ayrıca, bu denklem bize senyorajın tanımını da vermektedir. Kısaca senyoraj; enflasyon vergisi ?M/Y ile büyüme nedeniyle halkın para talebinin artmasının yarattığı gelirin y(M/Y) toplamıdır.
Statik bir analiz çerçevesinde para tabanının dolanım hızının tersi M/Y sabittir, buna 1/v adını verebiliriz. Ayrıca, (7) numaralı denklemi (6) numaralı denklemdeki yerine koyarsak:
(8)
dk = - p +
(r-y) k - (? + y)/v
elde edilir ki, burada r reel faiz oranıdır.
Söz konusu denklem, reel faiz oranı büyüme oranından yüksek olursa, borçluluğun seyrinin farklı olacağını göstermektedir. Bu şartlarda (r-y) k ifadesi pozitif olur; dolayısıyla borç/GSMH oranının yükselmesini engellemek için diğer iki ifade negatif olmalıdır. Ayrıca bu denklem ile, herhangi bir faiz öncesi bütçe dengesine bağlı olarak, borç/GSMH oranını stabilize eden enflasyon oranı ortaya konabilir. Eğer borç/GSMH oranı aynı ise, yani dk = 0 ise, yeni denklem şu biçimde yazılabilir:
(9)
? = - vp + v(r-y)k -
y
Elde edilen (9) numaralı denklem bağlamında şu çıkarsamalar yapılabilir:
· Faiz öncesi bütçe fazlası varsa ve artıyorsa, borç/GSMH oranını stabilize eden enflasyon oranı düşecektir.
· Reel faiz oranı ile reel büyüme oranı arasındaki fark büyüdükçe, aynı düzeydeki bir faiz öncesi bütçe fazlası ile daha yüksek bir enflasyon oranı görülecektir.
· Daha yüksek bir borç/GSMH oranı ile daha yüksek bir enflasyon oranı gerçekleşecektir.
· Büyüme oranından büyük bir reel faiz oranı ve faiz öncesi bütçe açığı koşullarında borç-enflasyon dinamiği hiper enflasyona yol açacaktır.
İkinci bölümde tercüme edilerek anlatılmaya çalışılan denklem sistemi, esas itibariyle, üç yıllık dezenflasyon programının sac ayaklarından en önemlisine ışık tutmaktadır. Buna göre, Türkiye, yüksek kronik enflasyonunu kabul edilebilir düzeye indirmek için sıkı bir maliye politikası uygulayacaktır. Bu temel eksen etrafında, özellikle enflasyon beklentilerini kırabilmek için, kur ve para politikasını yenilemiş ve olası bir başarının geleceğini teminat altına almak için de yapısal reformlara girişmiştir.
Gerçekten de 2000 yılı başından itibaren uygulanmaya başlanan yeni kur rejimi[8] iç borç-yüksek reel faiz kısır döngüsünün kırılmasında önemli rol oynamıştır. Ne yazık ki yapısal reformlar yavaş ve sancılı bir seyir izlemektedir.
Tüm bunların yanında, Türkiye hızla artan iç borç/GSMH oranını stabilize edebilmek amacıyla uzun vadeli dış borçlanmasını da arttırmayı hedeflemiştir.[9] Özellikle 1994 krizinden sonra net dış borç ödeyici konumunun iç borçlanma reel faizlerini çok yükselttiği bilinen bir gerçektir.
Programın uygulanması sürecinde yapılan işlemlere bir göz atarsak, öncelikle faiz öncesi bütçe fazlasını ( p ) arttırmak için ortaya konulan çabalar gözümüze çarpmaktadır. Getirilen ek vergiler, hedeflenen enflasyona uyumlu ücret ve destekleme alım fiyatları artışları vb. gibi önlemler faiz öncesi bütçe fazlasında 2000 yılı için öngörülen hedefin aşılacağını göstermektedir.
Daha önce bahsedildiği gibi, uygulamaya konulan yeni para ve kur politikası reel faiz oranlarının ( r ) hızlı bir biçimde düşmesini sağlayarak hem borç stokunun enflasyon yaratma sürecini yavaşlatmış, hem de 2001-02 yılları için öngörülen faiz öncesi bütçe fazlası hedeflerine ulaşmayı kolaylaştırmıştır.
GSMH büyüme oranındaki ( y ) hızlanma da benzer biçimde, yakın gelecekte, enflasyon da (?) düşüş eğilimini güçlendirmektedir. Çünkü, büyüme oranındaki artış, bir yandan vergi gelirlerinin artması yoluyla faiz öncesi bütçe fazlasını güçlendirmekte, diğer yandan da, reel faizlerle aradaki farkı ( r-y ) azaltarak borç/GSMH (k) oranının azalmasını desteklemektedir. TCMB’nin uygulayacağı para politikasının para kurulu benzeri olduğu hatırlandığında, para talebinde ve paranın dolanım hızında ( v ) değişimlerin kısa vadede ihmal edilebilir olduğu hatırlanmalıdır.
Bu gelişmelerin, ikinci bölümde ortaya konulan iktisadi bakış açısı ile uyumlu olduğu özellikle vurgulanmalıdır. Dolayısıyla uygulanan programı, sadece, basit bir kur rejimi veya sıkı maliye politikası olarak değerlendirmek yanlış olacaktır.
Türkiye’nin kronik yüksek enflasyonunun temel nedeninin kamu açıkları olduğu görüşü yaygın olmakla birlikte, farklı görüşlere de rastlanmaktadır. TCMB danışmanı Dani Rodrik’in görüşlerini[10] zikredelim:
“...1980’lerde operasyonel
bütçe açığı ile enflasyon arasında çok büyük bir ilişki var. Enflasyonun temel
sebebi mali bütçe açığı denebilir o dönem için. Ancak, 1990’ların başından
itibaren bu ilişki tamamen kalkmış görünüyor... Merkez bankası kaynak sağlamanın
tek noktası olmaktan çıktığı zaman mali alanda yetkililerin daha farklı bir
yöntem izlediklerini görüyorsunuz... o da... tahvil finansmanı... Eğer Merkez
Bankası kamu sektörünün açıklarını kapatmak için müdahale etmiyorsa, enflasyon
nereden kaynaklanıyor. 1990’ların sonlarına baktığımız zaman Türkiye’deki
enflasyonun özelliklerine, içten kaynaklanan bir enflasyon olduğu görülüyor...
Ekonomideki talebin ölçülmesi gerekiyor.”
“...kamu
açıkları alınan borçlarla ilişkili olarak açıklanmalıdır... Aslında birincil
bütçe açıklarına baktığımız zaman çok ciddi bir daralma
görürsünüz...”
Bu görüşler bağlamında, vurgulanması gereken ilk nokta, gerçekten de TCMB’nın 1994 krizinden sonra kamu kesiminin finansmanında oynadığı rolü kademeli olarak azalttığıdır.[11] Dolayısıyla, kamu kesimi yukarıda da belirtildiği gibi açıklarını borçlanma ile finanse etme yoluna gitmiştir. Ancak, dış borçlanma yollarının 1994 krizi sonrası kapandığını yukarıda vurgulamıştık. Sonuçta, kamu kesimi, açıklarının finansmanı için tek çaresi olan iç borçlanmaya gitmiştir ki, bu da, hem reel faizleri hem de borç/GSMH oranını hızla arttırmıştır. O halde, enflasyonun temel nedeninin yine yüksek reel faiz düzeyi ile beslenen kamu açıkları olduğu yorumunu yapabiliriz.
İktisadi ajanların, bu kısır döngünün değişmediğini bildikleri sürece, enflasyon beklentilerini değiştirmediklerini, dolayısıyla da enflasyonun bir katılık (inertia) kazandığı iddia edilebilir. Sonuçta, ekonomideki talep fazlalığının enflasyon yarattığı tezi iktisat teorisine uygun görünüyorsa da, kamu kesimindeki bozuk iktisadi yapı asla akıldan çıkarılmamalıdır.
Uygulanmakta olan programın, bu bağlamda, doğru bir yaklaşımla yola çıktığı yorumu yapılabilir. Dahası, program içerdiği katı önlemlerin ne zaman ve nasıl değiştirileceğini ilan ederek bireylerin beklentilerinin netleşmesini sağlamıştır. Bu özellikleri nedeniyle önceki yıllarda uygulanmaya çalışılan programlar ile benzer bir kaderi paylaşmayacağı umudu görülmektedir.
* İstanbul
Üniversitesi, Siyasal Bilgiler Fakültesi, İktisat Bölümü.
[1] “Turkey: Selected
Issues and Statistical Appendix”, IMF Staff Country Report No. 00/14,
(Washington: International Monetary Fund), February 2000.
[2] T.C. Başbakanlık Hazine
Müsteşarlığı, “Niyet Mektubu”, (Ankara), 9 Aralık 1999, md. 7;
27.
[3] Moalla-Fetini, R.,
“Turkey: Selected Issues and Statistical Appendix” raporu içinde, “I.
Inflation as a Fiscal Problem”, sf. 7-8; 17-18.
[4] Burada değinilen olgu
eğer “para ikamesi” olarak tanımlanırsa, bunun sadece Türkiye’ye özgü olduğu
görüşüne katılmak mümkün değildir. Ancak, burada, daha ziyade, para tabanının
erimesi suretiyle enflasyon vergisine başvurma imkanının kalmadığı
vurgulanmaktadır. Bunun ifadesi için bkz.: “Turkey’s disinflation program has
positive impact, including fall in interest rates, gains in equities”, IMF
Survey, (Washington: International Monetary Fund), July 2000, sf.
236.
[5] Moalla-Fetini, R.,
op. cit., sf. 18-20.
[6] Bu bakış açısı
Türkiye’nin Dünya Bankası’na gönderdiği mektupta da yer almaktadır:
“...Enflasyonla mücadele programı, enflasyonist beklenti ve ağır reel faiz kısır
döngüsünü kırmak için, kamu borçları stokunun GSMH’ya oranını istikrara
kavuşturmaya odaklanacaktır...”, T.C. Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı,
“Kalkınma Politikası Mektubu”, (Ankara), 10 Mart 2000, md.
4.
[7] Merkez Bankası’nın net
varlığı kavramı, farklı biçimlerde de olsa, birçok çalışmada karşımıza çıkmaktadır.
Bunlardan bazıları için bkz.; Soylu, H., Türkiye’de Senyoraj Gelirleri ve
Kamu Açıkları, (Ankara), 1997, sf. 54; Fry, M. J., Money, Interest and
Banking in Economic Development, (London), 1995, sf. 395-398; Kızılkaya, E.,
“Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Analitik Bilançosu Analizi için bir
Öneri”, Banka ve Ekonomik
Yorumlar Dergisi, Mayıs 1999, yıl 36, sayı 5, sf. 53-63.
[8] IMF’nin bir başka
raporunda bu kur rejimi şu ifadelerle anlatılmaktadır: “...sterilizasyon
içermeyen para politikası ile desteklenen güçlü bir kur rejimi...”; “...nominal kur çıpası... fiyatlar
üzerindeki güçlü etkisi... [ve] ...faiz oranlarındaki hızlı bir inişi
kolaylaştırma ihtiyacıyla seçilmiştir...”,
“World Economic Outlook”, (Washington: International Monetary
Fund), April 2000, sf. 87;
90.
[9] TCMB’nin hazırladığı bir
raporda bu hedef şu şekilde ifade edilmiştir: “...mevcut maliye politikasının
temel amacı, önemli düzeyde bir faiz öncesi bütçe fazlası, hızlandırılan
özelleştirmeler ve dış borçlanma ile finansmanı arttırmak[tır]...”, TCMB
Araştırma Departmanı, “Inflation Report”, (Ankara), Haziran
2000.
[10] Rodrik, D., Orta Doğu
Teknik Üniversitesi’nde düzenlenen “4. Uluslararası Ekonomi Kongresi”nde
yapılan konuşma, (Ankara), 13 Eylül 2000.
[11] TCMB uygulamaya giren
dezenflasyon programı çerçevesinde bu eğilimi güçlendirecek politikaları
sürdürerek, kamu finansmanında rol oynamayacağını ilan etmişti. Bu bağlamda TCMB
Başkanı’nın görüşleri zikredilebilir: “...Para politikası, önceden açıklanan bir
döviz kuru sepeti ile Ocak ayı başlarında yürürlüğe giren para kurulu benzeri
kurallara uygun şekilde süre gitmektedir...”, Erçel, G., “DEİK
Semineri”nde yapılan konuşma, (Londra), 13 Eylül 2000.